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从教育经费视角看义务教育均衡发展

作者:侯建国 彭 青    来源:《河北教育》    2010-10-8

 

不久前公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》征求意见稿,提出要在2012年实现教育经费支出占国民生产总值的4%,并明确要求将义务教育全面纳入财政保障范围,实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制,切实推进义务教育均衡发展。
义务教育均衡发展是实现教育公平的起点问题。义务教育作为政府提供服务全民的一种公共产品,其公平的内涵就应当界定为每个适龄儿童都获得相同水平的义务教育服务。这种“相同水平”的义务教育服务应该包括基本等额的教育经费、大体相当的教师资源和办学条件。这其中,经费的投入是保障义务教育均衡发展的前提。
一、问题的提出
近几年,河北省义务教育事业的发展受到高度重视,教育经费逐年增加,且增速较快。
从生均预算内教育事业费看。生均经费既考察了教育的总体投入,又考虑了教育发展规模对教育经费的影响,具体到生均预算内教育事业费,还可以考察各级财政在义务教育上的投入程度。2006年,河北省义务教育生均预算内教育事业费为:普通小学1737.06元,比2003年的857.92元增加了102.47%;普通初中1703.78元,比2003年的856.44元增加了98.94%。见图1。
 
图1 河北省义务教育生均预算内教育经费情况
数据来源:2003—2006年《全国教育经费执行情况统计表》
 
从生均预算内公用经费分析。公用经费是学校用于购买办公用品、缴纳水电费等日常开支,保障着学校正常运转的费用。预算内公用经费反映了财政对改善办学条件的支持程度。2006年,河北省生均预算内公用经费为:普通小学171.00元,比2003年的56.17元增加204.43%;普通初中235.18元,比2003年的77.59元增加203.11%。见图2。
1 河北省义务教育生均预算内公用经费情况
数据来源:2003—2006年《全国教育经费执行情况统计表》
 
表1  2006年河北省义务教育生均费用情况(单位:元)
指 标
普通小学
普通初中
河北省
全国
河北省
全国
生均预算内教育事业费
1737.06
1633.51
1703.73
1896.56
生均预算内公用经费
171.00
270.94
235.18
378.42
数据来源:《2006年全国教育经费执行情况统计表》
虽然河北省义务教育的生均经费增长迅速,但是,从表1我们可以看出,无论是生均预算内教育事业费,还是生均预算内公用经费,河北省与全国平均水平都存有差距。除了普通小学的生均预算内教育事业费超出全国平均数以外,其余各项指标都要低于全国平均数,因此,河北省各级政府还应加大财政对义务教育的投入支持力度,促进全省义务教育事业又好又快的发展。
二、河北省义务教育经费差距表现
(一)区域间义务教育经费差距
虽然河北省义务教育经费总体呈上涨趋势,但是各地区间仍然存在着差异,这是导致区域之间义务教育发展不均衡的一个重要原因。
从图3可以看出,河北省各市之间义务教育生均事业性支出差异明显。2005年,初中生均教育经费最高的是唐山市为2732.40元,最低的衡水市为1348.09元,两市相差1384.31元。初中生均教育经费排在前3位的分别是唐山市(2732.40元)、承德市(2396.01元)和秦皇岛市(2195.23元),排在后3位的分别是衡水市(1348.09元)、邯郸市(1349.78元)和沧州市(1455.93元),前3位市平均数比后3位市平均数多1056.61元。小学生均教育经费最高的是唐山市为2296.56元,最低的邢台市为1331.37元,两市相差965.19元。小学生均教育经费排在前3位的分别是唐山市(2296.56元)、承德市(2005.58元)和秦皇岛市(1974.63元),排在后3位的分别是邢台市(1331.37元)、衡水市(1449.72元)和邯郸市(1525.78元),前3位市平均数比后3位市平均数多656.64元。
图3 2005年河北省义务教育生均事业性支出情况
数据来源:2005年河北省教育经费统计提要
 
二)城乡间义务教育经费差距
虽然河北省近几年农村义务教育的发展受到了极大的重视,但是,由于长期受经济社会中城乡二元结构以及城市中心倾向的影响,教育政策往往优先满足城市居民的利益。这导致城乡之间义务教育的非均衡发展,教育资源配置不均衡现象十分突出。
近些年,河北省一直在努力提高农村义务教育的经费投入。但是,由于受各种因素的制约,城乡之间义务教育经费仍然存在着一定的差距。根据2005年河北省教育经费统计提要中的数据计算可知,河北省城镇初中生均事业性支出为1917.21元,农村初中为1570.57元,城镇比农村多出346.64元。如果按该年在校学生计算,那么河北省城镇初中事业费用为39.90亿元,农村初中事业费用为25.49亿元,城镇是农村的1.57倍。城镇小学生均事业性支出为1809.26元,农村小学为1645.56元,城镇比农村多出163.70元。其次,从生均公用经费指标看,2007年河北省县镇小学生均205元,农村小学生均175元,县镇比农村多17.14%;县镇初中生均290元,农村初中生均260元,县镇比农村多11.54%。
教育经费之间的差距是导致城乡义务教育非均衡发展的主要原因。而且,由于经费短缺,导致农村中小学难以有效地改善办学条件。同时,农村相对落后的条件也使许多高校毕业生期望在城市工作,农村教师则向城镇流动,这又使得农村中小学在师资力量上逐渐落后于城市学校。
三、义务教育经费差距的原因分析
(一)区域经济发展水平的差异
经济是社会发展的基础,也是教育发展的基础。可以说,经济水平是影响各级教育,包括义务教育发展的根本因素。政府的财政能力对于义务教育的发展起着举足轻重的作用。一般而言,经济发展水平高的地区,有较好的经济基础为义务教育提供丰富的教育资源;反之,经济发展水平较低的地区,教育投入则相对较少,要缩小与发达地区的教育差距也有一定的困难。
 
表2 2006年河北省各市主要经济指标情况
地区生产
总值
(亿元)
地方财政
预算收入
(万元)
地方财政
预算支出
(万元)
城镇居民
可支配收入
(元)
农村居民
人均纯收入
(元)
石家庄市
2026.63
773736
1282462
11495.10
4456
唐山市
2362.14
933758
1515404
12375.81
5155
承德市
428
244495
621812
8476.91
2922
张家口市
484.17
242764
686134
8939.95
2757
秦皇岛市
552.05
325259
554172
10774.47
3832
廊坊市
729.87
305372
607483
11255.22
4989
保定市
1199.96
430603
1036614
10097.58
3680
沧州市
1281.67
372729
805971
9885.58
3652
衡水市
546.99
121500
440563
9936.23
3610
邢台市
790.93
255082
680545
9020.46
3569
邯郸市
1359.64
528139
1095592
10503.25
3929
数据来源:《河北经济年鉴2007》,统计出版社,2007.
 
从河北省情况来看,各市之间经济发展水平存在着较大差距,尤其是唐山、石家庄与张家口、承德、衡水等市之间差距明显。我们以唐山市和衡水市来做比较:2006年,地区生产总值唐山市达到2362.14亿元,衡水市为546.99亿元,衡水为唐山的23.16%;地方财政预算收入唐山市为933758万元,衡水市121500万元,衡水仅为唐山的13.01%;地方财政预算支出唐山市1515404万元,衡水市440563万元,衡水为唐山的29.07%。居民收入方面,城镇居民可支配收入,唐山市为12375.81元,衡水市为9936.23元,衡水为唐山的80.29%;农村居民人均纯收入,唐山市为5155元,衡水市为3610元,衡水为唐山的70.03%。在经济发展差异巨大的背景下,两市义务教育在经费投入、教师资源、办学条件等方面存在差距也就不足为奇了。
(二)政府教育决策的影响
政府是公共教育资源的提供者,政府是否对公共教育资源进行均衡地供给或配置,将直接影响到教育的均衡发展,影响到教育公平的实现程度。从一定程度上讲,影响义务教育均衡发展的重要因素之一,就是政府的教育决策取向。
由于受城市中心倾向的影响,政府也总是把有限的教育资源向城镇倾斜。城镇中小学拥有完善的教育硬件设施、优质的教师资源、较为宽裕的教育经费,这些条件为城镇中小学生的全面发展奠定了坚实的基础,而农村中小学是难以具备这样的优厚条件的。不仅如此,由于城乡生活的差异和教师收入待遇的不同,许多农村教师,尤其是青年骨干教师不断流向城镇学校,这又加剧了城乡师资力量的差距。此外,那些重点校、示范校一般也都设在城镇,相对于农村学生而言,城镇学生进入重点学校、示范学校就读的机会更大。
(三)教育管理体制的弊端
目前,与全国其它省份一样,河北省义务教育实施的是由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。这一管理体制较之前的国家集中统一办教育的政策进步不小,对于明确各级政府责任、加快普及义务教育起到了良好作用。但是,随着改革的深入,这一管理体制也出现了一些弊端:
首先,它拉大了不同地区之间义务教育发展的差距。由于河北省各市、县之间经济发展状况十分不平衡,在“分级管理、以县为主”的管理体制下,不同区域之间义务教育资源的供给能力差距明显。关资料显示,2004年全省172个(市、区)中小学算内生均公用经费全部到位的只有66,部分到位的有54,没有安排的有52图4列举了10个县(市)地方财政预算收入和支出情况,其中,迁安市、武安市、任丘市、遵化市和迁西县在全省排名靠前,广宗县、康保县、新河县、沽源县和尚义县排名靠后。地方财政收入中最高的是迁安市,为138430万元,最低的是广宗县,为1124万元,最高的是最低的123.16倍,前5个县(市)平均数是后5个的60.88倍;地方财政支出方面,最高的是迁安市189246万元,最低的新河县16159万元,最高的是最低的11.71倍,前5个县(市)平均数是后5个的6.38倍。对于经济落后、财力不足的县来说,要大力推进义务教育均衡发展就显得举步维艰。
图4 2006年河北省部分县(市)地方财政收入及支出情况
数据来源:《河北经济年鉴2007》,统计出版社,2007.
 
其次,缺乏对县级政府义务教育财政投入的有效监管。从目前情况看,对于县级政府义务教育投入情况如何,缺乏有效的监管机制;反过来,也正是因为缺乏强有力的监督体系,才导致一些地方政府敢于在推进义务教育发展上“打折”,出现“有令不行、有禁不止”的情况。在市场经济条件下,人们都非常重视投资的回报性。可是,义务教育作为一种公共产品,其教育收益并不明显。因此,一些地方政府不愿将大量的资金投入义务教育。另外,一些地方政府官员对义务教育的重要性缺乏足够的认识,他们更愿意将财政资金用于“政绩工程”、“形象工程”上,而不是用于对经济、社会的推动具有迟效性的义务教育上。更为严重的是,在一些地方甚至出现削减、挤占、挪用义务教育经费的现象。这些都加剧了区域间义务教育发展的不均衡。
四、对策建议
(一)政府应建立完善的教育财政制度
教育财政是指国家各级政府为提供具有公共物品性质的教育服务而筹措、运用和管理经费,保障教育系统运行和发展,合理配置教育资源,促进教育公平、效率和自由所进行的一系列专门性管理活动。全省各级政府应依法保障教育投入,建立并完善与公共财政体制相适应的教育财政制度。
首先,增加财政性教育经费投资额度。作为政府提供的公共服务,义务教育必须由财政经费予以保证。在取消义务教育阶段学生学杂费后,财政性经费成为义务教育经费的主要来源。在这一背景下,只有增加财政性教育经费的投资额度,提高财政性教育经费占全省GDP的比例,确保义务教育经费的“三个增长”,才能保障义务教育均衡发展所需经费。
其次,建立规范的义务教育财政转移支付制度。财政转移支付在弥补地方财政缺口、平衡地区发展差异等方面发挥着重要作用。政府间的财政转移支付可分为一般性转移支付和专项转移支付。目前,这两类转移支付中都含有教育转移支付项目。为了提高政府对义务教育的财政供给能力,应该建立规范的义务教育财政转移支付制度,加大一般性转移支付规模和规范专项转移支付的使用,确保各级地方政府将上级政府的义务教育转移支付资金按照规定用于义务教育。如有必要,可以依照“以县为主”的义务教育管理体制,建立省级政府直接对县级政府的义务教育转移支付制度。
(二)继续大力推进农村义务教育经费保障机制改革
城乡差别是义务教育均衡发展过程中存在的突出问题,导致这一问题出现的最主要原因就是农村义务教育经费严重短缺。为此,省政府将农村义务教育作为教育事业的“重中之重”,于2006年出台了《河北省人民政府关于农村义务教育经费保障机制改革的通知》,并从2007年起实行农村义务教育经费保障机制改革。为保证新机制顺利实施,根据河北省实际情况,尤其是市、县两级财政情况,省政府制定了切实可行的改革方案,对改革的实施范围、经费筹措、资金管理、监督检查等方面做出了明确的规定,如免收学杂费、提高公用经费、加大寄宿生生活费补助力度、建立校舍维修改造长效机制、确保农村中小学教职工工资按照国家标准及时足额发放等
尽管河北省农村义务教育经费保障机制改革取得了巨大成就,但是,在实施过程中还存在一些问题。如公用经费标准偏低,原定的中小学预算内公用经费标准为:小学15-60元,初中25-90元,但实际补助时分别仅按照15元和25元的低限标准补助,使学校难以正常运转。因此,还需大力推进农村义务教育经费保障机制改革,保证农村义务教育学校正常运转,促进农村义务教育事业快速发展。
1.采取有力措施,落实财政资金。足额落实财政资金,是推进农村义务教育经费保障机制改革的关键。为此,必须拓宽思路,采取有力措施,落实各项筹措资金政策。在确保“三个增长”的同时,要及时调整教育经费投向,将更多的新增教育经费用于农村义务教育。
2.合理分担所需经费。科学合理地划分各级政府经费分担的比例,是农村义务教育经费保障机制改革的有效保证。根据河北省的经济状况,省级政府应该负担较大比例。各市、县可依据其财政情况,在省级政府的指导下,经过严格计算后核定各自的经费分担数额。
3.建立有效的经费监管制度。全面落实新机制,对经费进行有效监管至关重要。应建立科学的经费投入监测体系,同时,积极发挥财政监察、审计、教育督导等部门的监督检查作用。